TEMAS-SUBTEMAS
Auto A-368/25
COMPETENCIA DE LA SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD EN EJERCICIO DE SUS FUNCIONES JURISDICCIONALES-Conflictos derivados de las devoluciones o glosas a las facturas entre entidades del Sistema General de Seguridad Social en Salud
REPÚBLICA DE COLOMBIA
CORTE CONSTITUCIONAL
Sala Plena
AUTO 368 DE 2025
Referencia: expediente CJU-6281.
Asunto: conflicto de jurisdicciones suscitado entre el Juzgado 003 Administrativo Oral del Circuito de Bucaramanga y la Superintendencia Nacional de Salud.
Magistrada ponente:
Natalia Ángel Cabo
Bogotá D. C., veintiséis (26) de marzo de dos mil veinticinco (2025)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular, la prevista en el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el presente auto con fundamento en los siguientes:
I. ANTECEDENTES
1. El ciudadano Rafael Joaquín Manjarrés González, en su calidad de Agente Interventor de Asmet Salud EPS S.A.S designado por la Superintendencia Nacional de Salud[1] interpuso el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de los oficios de devolución de facturas proferidos por el Departamento de Santander- Secretaría de Salud Departamental[2].
2. El demandante indicó que Asmet Salud EPS S.A.S radicó ante el Departamento de Santander- Secretaría de Salud departamental unas facturas por la prestación de servicios de salud que no se encuentran incluidos en el Plan de Beneficios de Salud (PBS) por un valor de trescientos dos millones trescientos veintidós mil ochocientos ochenta y nueve pesos ($302.322.889).
3. Sin embargo, el Departamento de Santander- Secretaría Salud Departamental, a través de los oficios 20200050005 y 20200049615 procedió a la devolución de dichas facturas[3]. Para sustentar esta decisión, la entidad demandada señaló que las facturas no cumplían con lo establecido en la Circular 071 del 9 de mayo de 2017 emitida por la Gobernación de Santander y lo dispuesto en la y la Ley 1955 de 2019 que fija el protocolo para la verificación, auditoría y pago de las facturas radicadas ante la Dirección de Desarrollo de Servicios, Vigilancia y Control.
4. El caso fue remitido al Juzgado 003 Administrativo Oral del Circuito de Bucaramanga. Esta autoridad judicial emitió un auto el 30 de mayo de 2024 mediante el cual declaró su falta de competencia[4]. En sus consideraciones el Juzgado señaló que las controversias que surgen entre entidades que integran el Sistema General de Seguridad Social en Salud sobre facturas por la prestación de servicios médicos deben ser resueltas por la Superintendencia Nacional de Salud.
5. En ese sentido, el Juzgado indicó que en el Auto 2714 de 2023 la Corte Constitucional estableció que, de conformidad con el artículo 116 de la Constitución y con el literal f) del artículo 41 de la Ley 133 de 2007, la Superintendencia Nacional de Salud es la competente para conocer de este tipo de controversias. También agregó que, conforme al artículo 104.4 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), la jurisdicción de lo contencioso administrativo conoce únicamente de aquellas controversias de la seguridad social que se susciten entre empleados públicos y las entidades de derecho público que administren su régimen de seguridad social. Por estas razones, ordenó remitir el proceso a la Superintendencia Nacional de Salud.
6. El expediente fue remitido a la Superintendencia Nacional de Salud, que, mediante auto del 23 de enero de 2025, declaró su falta de jurisdicción para conocer del asunto y planteó un conflicto negativo de competencias ante la Corte Constitucional[5]. La entidad argumentó que, conforme a lo dispuesto en el Auto 126 de 2024 de la Corte Constitucional, los asuntos relacionados con los recobros de servicios y tecnologías en salud no incluidos en el PBS son competencia de los jueces de lo contencioso administrativo en virtud de lo establecido por el artículo 104 del CPACA.
7. El asunto fue radicado ante la Corte el 10 de febrero de 2025. Luego, el expediente le correspondió por reparto aleatorio del 19 de febrero de 2025 a la magistrada ponente. Por su parte, el 20 de febrero siguiente el expediente fue enviado al despacho ponente.
II. CONSIDERACIONES
Competencia
8. De conformidad con el artículo 241.11 de la Constitución Política la Sala Plena de la Corte Constitucional es competente para dirimir los conflictos de competencia entre jurisdicciones.
Presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones
9. Este Tribunal ha señalado que se requieren tres presupuestos para que se configure un conflicto de jurisdicciones[6]: (i) el presupuesto subjetivo[7]; (ii) el presupuesto objetivo[8] y (iii) el presupuesto normativo[9]. En caso de que uno de estos presupuestos no se acredite la Corte debe declararse inhibida. En el presente caso se reúnen los tres requisitos antes mencionados, tal y como se demuestra en el siguiente cuadro:
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Presupuesto |
Se cumple / No se cumple |
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Subjetivo |
Se cumple. La controversia se suscitó entre una autoridad que hace parte de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo (Juzgado 003 Administrativo Oral del Circuito de Bucaramanga) y, otra de la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad laboral y de la seguridad social (Superintendencia Nacional de Salud, cuando ejerce funciones jurisdiccionales que le atribuye la Ley[10]). |
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Objetivo |
Se cumple. La controversia se relaciona con la demanda interpuesta por Rafael Joaquín Manjarrés González, en su calidad de Agente Interventor de Asmet Salud EPS S.A.S designado por la Superintendencia Nacional de Salud, en contra del Departamento de Santander-Secretaría de Salud departamental. |
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Normativo |
Se cumple. Las dos autoridades en conflicto citaron las normas que, a su juicio, resultaban aplicables y justificaban su postura (ver párrafos 5 y 6). |
Competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo en asuntos relacionados con el pago de recobros judiciales a entidades territoriales por prestaciones de salud no incluidas en el POS (hoy PBS)
10. En el Auto 389 de 2021 la Corte Constitucional estudió un caso en el que una EPS presentó una demanda en contra de la ADRES con el propósito de obtener el pago de las sumas de dinero asumidas por concepto de los gastos efectuados por la cobertura de servicios, procedimientos e insumos no incorporados en el Plan Obligatorio de Salud POS (PBS).
11. En dicha decisión, esta Corporación señaló que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es la competente para conocer los asuntos relacionados con el pago de recobros judiciales al Estado por prestaciones no incluidas en el POS (hoy PBS).
12. La Sala Plena señaló que este tipo de casos no se enmarcan en el artículo 2.4 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social[11] porque, en estricto sentido, no son controversias relativas a la prestación de servicios de seguridad social. La Corte determinó que se trata de litigios exclusivamente relacionados con la financiación de los servicios de salud, pero que no involucran a afiliados, beneficiarios o usuarios, ni a empleadores, por lo que se trata de un asunto cubierto por el artículo 104 del CPACA[12].
13. En casos similares la Corte extendió la aplicación de esta regla a los recobros que hacen las EPS a entidades territoriales. Así, por ejemplo, en el Auto 785 de 2021, la Sala Plena estudió un conflicto de jurisdicción en el que una EPS demandó a un municipio para que se le declarara responsable por no pagar los recursos invertidos en la prestación de servicios de salud no incluidos en el PBS. En dicha decisión, la Corte señaló que la competente para resolver este tipo de asuntos es la jurisdicción de lo contencioso administrativo, pues se trata de controversias que no versan sobre la prestación de servicios de la seguridad social en el que intervengan afiliados o beneficiarios, sino sobre el pago de un servicio ya prestado.
La competencia para conocer los conflictos entre entidades que integran el Sistema General de Seguridad Social en Salud que versen sobre recobros por facturas por prestación de servicios médicos. Reiteración del Auto 2032 de 2023
14. En el Auto 2032 de 2023 la Sala Plena de la Corte Constitucional resolvió un conflicto de jurisdicciones en el que una E.S.E. instauró una demanda contra el Instituto de Salud de un ente territorial. En este pronunciamiento, la Corte señaló que, según lo establecido en el literal f) del artículo 41 de la Ley 1122 de 2007, la Superintendencia Nacional de Salud debe conocer los conflictos derivados de las devoluciones o glosas a las facturas entre entidades del Sistema General de Seguridad Social en Salud. Esta Corporación concluyó que en dicho caso no era aplicable la regla de decisión establecida en el Auto 389 de 2021, porque se trata de un conflicto de devoluciones respecto de las facturas y por lo tanto son aplicables los términos de la Resolución 3047 de 2008[13].
15. La Corte concluyó que la Superintendencia Nacional de Salud será competente para resolver una controversia por el pago de prestaciones de salud no incluidas en el PBS cuando se presenten los siguientes dos elementos: (i) que el conflicto sea relativo a la devolución o glosas de facturas por la prestación del servicio de salud, y (ii) que se trate de una controversia generada entre entidades del Sistema General de Seguridad Social en salud.
16. Esta regla de decisión fue reiterada en el Auto 2714 de 2023, en el cual una E.S.E. presentó una demanda de recobro de facturas por servicios del PBS que afirmó haber prestado a los usuarios de la Secretaría de Salud de un ente territorial. Si bien, en principio, el caso parecía referirse a un recobro por servicios de salud, lo que sugería la aplicación de la regla establecida en el Auto 389 de 2021, la Corte, tras analizar los documentos del expediente, determinó que el conflicto giraba en torno a la devolución de facturas impagas. En consecuencia, concluyó que la Superintendencia Nacional de Salud era la autoridad competente para resolver la controversia.
Caso concreto
17. Como se indicó, en el Auto 2032 de 2023 la Corte estableció que, para que la Superintendencia Nacional de Salud sea la competente para resolver una controversia por el pago de prestaciones de salud, es necesario que se presenten dos elementos: (i) que el conflicto esté relacionado con la devolución o glosas de facturas por la prestación del servicio de salud y (ii) que se trate de una controversia generada entre entidades del Sistema General de Seguridad Social en Salud. A continuación, la Corte analizará si en el presente caso se cumplen estos dos requisitos.
18. En primer lugar, los documentos obrantes en el expediente demuestran que la controversia está relacionada con un trámite de devolución de facturas por la prestación de servicios médicos. En efecto, el representante de Asmet Salud EPS S.A.S afirmó en el escrito de demanda que el Departamento de Santander- Secretaría de Salud Departamental devolvió las facturas radicadas y negó su reconocimiento a través de los oficios 20200050005 y 20200049615 porque consideró que estas no cumplían con lo dispuesto en la circular 071 del 09 de mayo de 2017 y la Ley 1955 de 2019[14].
19. Por esta razón, la parte demandante presentó como prueba una tabla en la que se detallaba el número de la factura presentada, la fecha de radicación, así como el número y la fecha de devolución de la factura por parte de la Secretaría Departamental de Santander[15]. Frente a esto, la demandante manifestó lo siguiente:
[f]rente a los oficios de devolución emitidos por el departamento de Santander- Secretaría de Salud, debe indicarse que, pasa por alto la parte demandada que las causales de devolución son taxativas y se encuentran consagradas en la Resolución que regula el procedimiento administrativo de recobros ( Resoluciones 3099 de 2008 y 5395 de 2013), razón por la cual los motivos de devolución que se enuncian en las diferentes actas son infundados, es decir que no fueron expedidos con base en las normas en que debían fundarse[16].
20. A partir de lo anterior se puede evidenciar que el presente conflicto gira alrededor de los oficios de devolución emitidos por el departamento de Santander - Secretaría de Salud. En efecto, la demandante cuestiona los argumentos que esgrimió la entidad demandada a la hora de devolver las facturas mediante los oficios 20200050005 y 20200049615. En esa medida, se configura el primer elemento para que se active la función jurisdiccional de la Superintendencia Nacional de Salud, pues se trata de una controversia respecto de las devoluciones de las facturas por los servicios prestados en salud.
21. En segundo lugar, se evidencia que también se cumple el segundo requisito ya que tanto la parte demandante como la demandada hacen parte del Sistema General de Seguridad Social en Salud.
22. En efecto, la EPS Asmet Salud SA pertenece a dicho sistema en la medida que: (i) el artículo 2.1.1.2 del Decreto 780 de 2016[17] estableció que las EPS hacen parte del Sistema General de Seguridad Social en salud y deben cumplir con funciones específicas en la administración del aseguramiento en salud; (ii) la Resolución 11263 de 2018[18] puso bajo vigilancia especial de la Superintendencia de Salud a Asmet Salud EPS SA; (iii) en la Resolución 8669 de 2018[19] la Superintendencia Nacional de Salud actualizó la autorización de funcionamiento de Asmet Salud EPS SA en el régimen subsidiado.
23. Por otro lado, la Secretaría de Salud Departamental de Santander también hace parte del Sistema General de Seguridad Social en Salud. En efecto, el Decreto 780 de 2016[20] estableció que las Secretarías de Salud Departamentales son responsables de la coordinación, regulación y supervisión de los servicios de salud en sus respectivas jurisdicciones. Además, dentro de algunas de las funciones de esta Secretaría están asesorar a las entidades del Sistema General de Seguridad Social en el departamento y dirigir y organizar los servicios de salud para garantizar la salud pública[21].
24. Por lo tanto, en este caso se cumplen los elementos establecidos en el Auto 2032 de 2023 en la medida que (i) se configuró una controversia respecto de las devoluciones efectuadas a las facturas que se realizaron mediante los oficios 20200050005 y 20200049615. Por su parte, (ii) el conflicto se dio entre dos entidades que pertenecen al Sistema General de Seguridad Social en Salud. En esa medida, la demanda interpuesta por el agente interventor de Asmet Salud EPS SA en contra del Departamento de Santander - Secretaría de Salud Departamental deberá ser conocida por la Superintendencia Nacional de Salud. En consecuencia, se ordenará remitir el expediente CJU-6281 a dicha entidad para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión al Juzgado Tercero Administrativo Oral del Circuito de Bucaramanga.
Regla de decisión. Reiteración del Auto 2032 de 2023. De conformidad con el artículo 116 de la Constitución y con el literal f del artículo 41 de la Ley 1122 de 2007, la Superintendencia Nacional de Salud es la competente para conocer de controversias entre entidades que integran el Sistema General de Seguridad Social en Salud, que versen sobre devoluciones o glosas a las facturas correspondientes a la prestación de servicios médicos[22].
III. DECISIÓN
Con base en las anteriores consideraciones, la Sala Plena de la Corte Constitucional,
RESUELVE
PRIMERO. DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado 003 Administrativo Oral del Circuito de Bucaramanga y la Superintendencia Nacional de Salud en el sentido de DECLARAR que la Superintendencia Nacional de Salud es la autoridad competente para conocer la demanda interpuesta por Rafael Joaquín Manjarrés González, en su calidad de Agente Interventor de Asmet Salud EPS S.A.S en contra del Departamento de Santander- Secretaría de Salud departamental.
SEGUNDO. Por Secretaría General, REMITIR el expediente CJU-6281 a la Superintendencia Nacional de Salud para que comunique esta decisión al Juzgado 003 Administrativo Oral del Circuito de Bucaramanga y a los sujetos procesales e interesados dentro del trámite judicial correspondiente.
Notifíquese, comuníquese y cúmplase.
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
Presidente
NATALIA ÁNGEL CABO
Magistrada
JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ
Magistrado
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE
Magistrado
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Magistrada
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
MIGUEL POLO ROSERO
Magistrado
JOSE FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ
Secretaria General
[1] En el escrito de demanda se indicó que la Superintendencia Nacional de Salud, mediante resolución N.º 2023320030002798-6 de 11 de mayo de 2023, ordenó la toma de posesión inmediata de bienes, haberes y negocios de Asmet Salud EPS S.A.S. Mediante la misma decisión, la Superintendencia ordenó la intervención forzosa de la EPS, para lo cual designó un agente interventor.
[2] Expediente digital CJU 6281. Carpeta denominada: Cuaderno Principal. Documento denominado: 006ED_DEMANDADENULIDADYRESpdf.
[3] Expediente digital CJU 6281. Carpeta denominada: Cuaderno Principal. Documento denominado: 021Auto Declara In_2024071NRAUTOfaltadepdf.
[4] Expediente digital CJU 6281. Carpeta denominada: Cuaderno Principal. Documento denominado: 021Auto Declara In_2024071NRAUTOfaltadepdf.
[5] Expediente digital CJU 6281. Carpeta denominada: 20242063. Documento denominado: 021Auto Declara In_2024071NRAUTOfaltadepdf.
[6] Auto 155 de 2019.
[7] Este elemento exige que la controversia sea suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia, pertenezcan a diferentes jurisdicciones y reclamen o rechacen su jurisdicción sobre el asunto.
[8] Según este elemento debe existir una causa judicial sobre la cual se suscite la controversia, es decir, que pueda verificarse que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional.
[9] A partir de este elemento es necesario que las autoridades en colisión hayan manifestado, a través de un pronunciamiento expreso, las razones de índole constitucional o legal por las cuales se consideran competentes o no para conocer de la causa.
[10] La jurisprudencia constitucional reconoció que la Superintendencia Nacional de Salud integra funcionalmente la jurisdicción ordinaria laboral cuando ejerce las competencias que le otorgó el artículo 41 de la Ley 1122 de 2007 para resolver algunos conflictos del Sistema de Seguridad Social en Salud. En ese sentido, se puede ver la Sentencia C-119 de 2008, o los Autos 1008 de 2021, 506 de 2022, 324, 1293 y 2032 de 2023.
[11] La Jurisdicción Ordinaria, en sus especialidades laboral y de seguridad social conoce de: ( ) 4. Las controversias relativas a la prestación de los servicios de la seguridad social que se susciten entre los afiliados, beneficiarios o usuarios, los empleadores y las entidades administradoras o prestadoras, salvo los de responsabilidad médica y los relacionados con contratos.
[12] La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo está instituida para conocer, además de lo dispuesto en la Constitución Política y en leyes especiales, de las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa.
[13] Por medio de la cual se definen los formatos, mecanismos de envío, procedimientos y términos a ser implementados en las relaciones entre prestadores de servicios de salud y entidades responsables del pago de servicios de salud, definidos en el Decreto 4747 de 2007.
[14] Por medio de la cual se expide el plan nacional de desarrollo 2018-2022 pacto por Colombia, pacto por la equidad.
[15] Expediente digital CJU 6281. Carpeta denominada: Cuaderno Principal. Documento denominado: 006ED_DEMANDADENULIDADYRESpdf.
[16] Expediente digital CJU 6281. Carpeta denominada: Cuaderno Principal. Documento denominado: 006ED_DEMANDADENULIDADYRESpdf. Pág. 103.
[17]Las disposiciones contenidas en la presente Parte se aplican a la población que deba afiliarse y a los afiliados al Sistema General de Seguridad Social en Salud; a las Entidades Promotoras de Salud (EPS) y Entidades Obligadas a Compensar (EOC); a los administradores y operadores del Fondo de Solidaridad y Garantía (Fosyga) o quien haga sus veces; a los aportantes, administradores y operadores de información de la Planilla Integrada de Liquidación de Aportes (PILA); a los prestadores de servicios de salud y a las entidades territoriales.
[18] Mediante la cual la Superintendencia de Salud aprobó el Plan de Reorganización Institucional presentado por ASMET SALUD EPS ESS.
[19] Por la cual se actualiza la Autorización de Funcionamiento otorgada mediante la Resolución 0127 de 2018 a la Entidad Prestadora de Salud ASMET SALUD EPS SAS.
[20] Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Salud y Protección Social.
[21]Sitio web de la Secretaría de Salud departamental de Santander: https://santander.gov.co/publicaciones/274/secretaria-de-salud/.
[22] Auto 2032 de 2023.